25 de Abril, 2024
El vínculo entre el caso Huachipato y los compromisos climáticos chilenos
Publicada en Ciperchile.cl el 25 de abril
Lo sucedido en estas últimas semanas con las operaciones de Siderúrgica Huachipato es un problema de muchas aristas, no solo económicas. Al actual debate es importante agregarle la variable medioambiental, que relaciona la sostenibilidad de los sectores industriales cuyos recursos estratégicos son clave para enfrentar el cambio climático, tanto a nivel local como global.
En Chile, desde el año 2023 los establecimientos con emisiones anuales mayores a las 25.000 toneladas de CO2 deben pagar un impuesto de US$5 por tonelada («impuesto al carbono» o «impuesto verde»). Este es el caso de la producción de acero en nuestro país. Sin embargo, en tanto las importaciones de productos equivalentes desde China no pagan este impuesto, ni en el país de origen ni al ingresar dichos productos a Chile, nos enfrentamos a una competencia desleal que, en el plano ambiental, se manifiesta en lo que podemos llamar una fuga de carbono.
La fuga de carbono, o carbon leakage, se produce cuando hay un diferencial de tasa de impuesto al carbono entre distintos países. Este fenómeno económico traspasa fronteras, ya que cuando en un país el precio al carbono es más alto que en el resto, entonces no necesariamente estamos incentivando una reducción de la contaminación global, sino sólo cambiándola de lugar, puesto que hay incentivos a relocalizar la producción de los bienes que implican mayor emisión de carbono a países que cobren menos por emisión de CO2eq. De esta forma se genera una competencia desleal en el país con el precio más alto al carbono, entre productores nacionales e importaciones con alto contenido de carbono y que no han pagado dicho impuesto en su país de origen.
Este es precisamente el caso de Chile al momento de enfrentarse a las importaciones de acero desde China, pero no somos los únicos en esa situación. La Unión Europea ha implementado políticas públicas para intentar disminuir el problema del carbon leakage. A través de su Mecanismo de Ajuste en la Frontera del Carbono (CBAM por su sigla en inglés), que inició su fase de transición en 2023 y que comenzará a funcionar plenamente en 2026, la UE está estableciendo aranceles fronterizos a ciertos sectores de alta emisión de CO2eq, como el acero, para asegurar que el costo interno de las emisiones se refleje igualmente en los productos importados. Esta medida busca acortar la desventaja competitiva de los productores europeos frente a importaciones menos reguladas, igualando los costos del carbono para productores domésticos y extranjeros.
Según una proyección inicial del Instituto de Cambridge para el Liderazgo en Sostenibilidad, los efectos que se esperan al establecer el impuesto CBAM de la UE sobre las importaciones mencionadas es, en primer lugar, un alza en el costo/precio de los productos importados. Como reacción, habrá una reducción en la cantidad de productos importados desde naciones fuera de la UE. Esto podría generar un aumento de la producción y posiblemente inversión al interior de la UE para suplir las menores importaciones. Lo anterior podría llevar a un aumento de los niveles de emisión de CO2 al interior del bloque y a una disminución fuera de ella, teniendo una reducción neta global.
A su vez, debido a la tasa CBAM las importaciones se hacen más caras, e internamente se generan los incentivos para que se invierta en I+D+i, y así lograr modificar los procesos productivos de modo de reducir las emisiones, lo cual hace que el modelamiento proyecte un aumento en los precios de los sectores afectados por el CBAM. Según estas mismas proyecciones, se espera que los efectos en el empleo en la UE sean positivos para los sectores definidos, puesto que al disminuir las importaciones e incrementar la producción de bienes afectados en la UE, eventualmente se crearán nuevos empleos. Sin embargo, este efecto es lento: recién para 2050 se proyecta el máximo potencial de aumento.
La ausencia de un mecanismo similar en Chile significa que los US$5 por tonelada de carbono que los productores de acero nacionales deben pagar son una pérdida directa de competitividad. Esto no solo afecta a industrias específicas como la Siderúrgica Huachipato, sino que repercute en la economía chilena en su conjunto.
Entonces, ¿Cómo podemos equiparar la cancha con los productores nacionales en materia de impuesto al carbono? La clave está en analizar herramientas como el CBAM y evaluar el posible impacto de una política equivalente en Chile, que ayude a reducir esta competencia desleal. Chile necesita revisar sus impuestos correctivos no sólo de manera interna, sino que también en un contexto internacional, al mismo tiempo que debe evaluar un plan para reducir fugas de carbono, que no sólo tendrá repercusiones positivas en la competitividad de nuestras industrias, sino que también en nuestros compromisos hacia la carbono neutralidad a 2050.
EMISIONES DE ALCANCE 3, LA PIEDRA DE TOPE DE UNA ECONOMÍA ‘NET-ZERO’
La falta de un impuesto al carbono en la frontera de Chile también tiene efectos en los esfuerzos de descarbonización de nuestro país, pues una reducción de la producción nacional por falta de competitividad impulsará la importación de productos extranjeros —en este caso, de China—, aumentando así las emisiones indirectas de CO2; es decir, de Alcance 3.
El Alcance 3 representa el principal desafío de la gestión de cambio climático del sector privado. Esto, porque las emisiones de Alcance 1 y 2 dependen directamente de cada empresa, por lo que pueden diseñar planes para manejarlas. No así el 3, que involucra a la cadena de proveedores. A nivel mundial, según CDP las emisiones de los proveedores son 11,4 veces mayores que las de las operaciones directas, representando más del 70% del total de las emisiones globales. A nivel nacional, las emisiones de Alcance 3 pueden llegar a representar el 95% de las emisiones para las empresas mineras y metalúrgicas, dependiendo de su cartera de productos básicos. Esta industria ha logrado grandes avances en este aspecto, como, por ejemplo, la conformación de la Mesa de Trazabilidad de Emisiones de Alcance 3, compuesta por Anglo American, Antofagasta Minerals, BHP, Codelco, Freeport-McMoRan, Glencore y Teck, cuyo objetivo es coordinar un único criterio para medir los efectos de estas emisiones en el medio ambiente.
Es así que un aumento de las emisiones de Alcance 3 no facilitará a Chile cumplir con sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC por su sigla en inglés), alineadas con el Acuerdo de París, y que debe comenzar a revisar para presentar un compromiso climático más ambicioso en la COP30, la que se realizará en 2025 en Brasil. Tampoco le permitirá cumplir con la Ley Marco de Cambio Climático, que también establece como objetivo la carbono neutralidad a 2050.
Ahora que el ministro de Hacienda ha anunciado la reapertura del debate sobre impuestos correctivos, aparece una oportunidad clave para discutir y considerar la implementación de un modelo al estilo del CBAM a nivel nacional. Tal iniciativa no sólo abordaría las externalidades negativas no consideradas por el mercado, sino que también equipararía los costos por emisiones de CO2 entre importadores y productores nacionales, eliminando así una fuente clave de competencia desleal en términos medioambientales.
Adicionalmente, el Ministerio del Medio Ambiente anunció en marzo pasado los primeros proyectos del Sistema de Compensación de Emisiones (SCE) del Impuesto Verde, que permitieron compensar más de 250.000 toneladas de CO2. Si bien en este primer ejercicio tributario sólo se compensó el 1% de las emisiones gravadas, se creó una institucionalidad que permitió desarrollar un mercado que generó transacciones reales sobre las emisiones de carbono, fomentando la inversión en la agenda climática y generando empleos verdes y otros beneficios sociales y ambientales. Beneficios que las importaciones de acero provenientes de China no le generan a Chile. Por otro lado, el reciente anuncio de Science Based Targets Initiative (SBTi) respecto a la posibilidad de usar créditos voluntarios de carbono para compensar las emisiones corporativas de Alcance 3, representa un gran impulso a la demanda de compensación a distintos niveles.
Esto, junto a nuestra taxonomía verde, actualmente en desarrollo, servirá para atraer inversión verde a nuestro país.
En este contexto de desafío climático es importante que se piensen y diseñen las herramientas económicas correctivas con tiempo, de manera estratégica y orquestada, no sólo analizando el escenario nacional, sino que también el contexto internacional en el que Chile —economía abierta y pequeña— está inmerso, de modo de poder implementar medidas eficientes y efectivas. La situación que enfrenta Siderúrgica Huachipato es ejemplo de una problemática más amplia que afecta a la economía chilena y a su industria, por lo que esta es una buena oportunidad para mejorar nuestras políticas públicas, para los sectores que compiten con China. La competencia desleal, exacerbada por diferencias en regulaciones ambientales, plantea un desafío significativo que requiere una respuesta coordinada y estratégica. La adaptación de modelos como el CBAM podría ayudar a mitigarlo, alineando las políticas comerciales con los compromisos climáticos.
Ma. Teresa Ruiz-Tagle
Directora CLG